Autorité douanière de l'Union européenne (EUCA) : une architecture institutionnelle classique assortie de quelques spécificités

L’Autorité douanière de l’Union européenne (ADUE ou EUCA pour European Union Customs Authority) bénéficiera d’une architecture institutionnelle commune à l’ensemble des agences européennes décentralisées, dont les principes sont énoncés dans la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 juillet 2012[1] .

Sa structure de gouvernance s’articule autour d’un conseil d’administration, d’un conseil exécutif et d’un président/directeur, modèle qu’on retrouve au sein de nobreuses agences, dont l’Agence européenne pour les chemins de fer (Article 46 du Règlement 2016/796)[2] , de l’Agence de l’Union européenne sur les drogues (Article 22 du Règlement 2023/1322)[3] , de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Article 3 du Règlement 2019/127)[4] ou encore de l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme (AMLA) (Article 56 du Règlement 2024/1620)[5] .

Elle a toutefois quelques particularités propres, dictées par des besoins spécifiques de l’Union douanière.

(toutes les références qui suivent aux articles du nouveau CDU correspondent aux articles du projet de règlement portant le nouveau CDU et devront être mises à jour à la publication définitive du texte).

I. Le Conseil d’administration de l’EUCA

A) Une composition classique

Le Conseil d’administration de l’EUCA est composé d’un membre désigné par chaque État ainsi que d’un membre désigné par la Commission, tous disposant du droit de vote (article 212(1) du nouveau CDU). S’y ajoute un représentant du Parlement européen qui ne dispose pas toutefois de droit de vote (article 212(2) du nouveau CDU).

Le président du Conseil d’administration (Article 213 du nouveau CDU) est élu par ses membres ayant le droit de vote et parmi eux, à la majorité des deux tiers (article 213(1) du nouveau CDU). Il est assisté d’un vice-président également élu parmi les membres disposant du droit de vote. Leurs mandats sont de quatre ans, renouvelables une fois (article 213(3) du nouveau CDU).

La durée du mandat des membres du Conseil d’administration et de leurs suppléants est fixée à quatre ans, renouvelable (article 212(5) du nouveau CDU). Cette durée est commune à la grande majorité des agences européennes. Les membres de certaines agences, comme ceux de l’Agence européenne de contrôle des pêches, ont un mandat de cinq ans, également renouvelable[6] . Les membres de l’Agence européenne pour l’environnement ont un mandat de quatre ans renouvelable une seule fois[7] .

B) Des attributions budgétaires et administratives étendues

Le Conseil d’administration de l’EUCA a de multiples fonctions, toutes similaires à celles des Conseils d’administration des autres agences européennes. Parmi les plus importantes figurent la définition des orientations générales de l’autorité (article 215(1)(a)), l’adoption du document unique de programmation après avis de la Commission européenne (article 215(1)(r) et (s)), l’établissement des règles financières (article 215(1)(d)), l’adoption du budget annuel (article 215(1)(b)), la création des groupes de travail et ses panels d’experts sur lesquels l’EUCA s’appuie (article 215(1)(zc)).

La particularité du Conseil d’administration de l’EUCA réside dans la faculté dont il dispose de créer ou non un Conseil exécutif (article 215(0b) du nouveau CDU). Il est à noter que dans le texte original du projet de règlement portant le futur CDU la création du Conseil exécutif était obligatoire. Elle n’est désormais plus que facultative et dépend de la volonté du Conseil d’administration.

Les décisions du Conseil d’administration sont, en règle générale, prises à la majorité absolue de ses membres disposant du droit de vote (Article 216§1 du nouveau CDU). Néanmoins, une majorité des deux tiers de ses membres disposant du droit de vote suffit pour certaines décisions (orientations générales, budget, stratégie interne, nomination du directeur exécutif, stratégie de coopération, entre autres).

Il est intéressant de noter qu’au sein de l’EUCA, il n’existe pas de mécanisme de recours ou de réexamen des décisions. À titre de comparaison, l’Agence de l’UE pour les chemins de fer dispose d’une ou plusieurs chambres de recours permettant de former un recours contre les décisions de l’Agence ou son inaction dans les délais applicables[8] . L’agence européenne des produits chimiques dispose d’un « Board of Appeal »[9] et l’AMLA[10] d’une commission administrative de réexamen. L’EUCA ne dispose d’aucune de ces instances.

II. Le directeur exécutif de l’EUCA

A) Directeur nommé par le Conseil d’administration sur proposition de la Commission

L’EUCA est dirigée par un directeur exécutif (Article 218 du nouveau CDU). Le directeur exécutif de l’EUCA ne doit pas être confondu avec le président du Conseil d’administration (Article 213 du nouveau CDU).

Le directeur exécutif de l’EUCA est nommé par le Conseil d’administration à raison de ses compétences administratives et managériales, ainsi que de son expertise pertinente (article 218(1) du nouveau CDU). La sélection s’effectue sur une liste d’au moins trois candidats proposés par la Commission, après un appel à candidatures publié au Journal officiel de l’UE (article 218(1) de l’EUCA).

Le mécanisme de nomination du directeur exécutif de l’EUCA s’inscrit dans le modèle standard des agences européennes. Dans la très grande majorité des cas, le Conseil d’administration procède à la nomination sur la base d’une liste de candidats proposés par la Commission. Ce modèle se retrouve, entre autres, à l’EUDA[11] , Eurofound[12] , CEPOL[13] , l’ENISA[14] , l’Agence européenne de contrôle des pêches[15] ou encore à l’Agence européenne pour l’environnement[16] .

La durée du mandat du directeur exécutif de l’EUCA est de cinq ans, renouvelable une fois (article 218(2) du nouveau CDU). Avant l’échéance de la période initiale de cinq ans, le Conseil d’administration procède à une évaluation prenant en compte la performance du directeur (article 218(2) du nouveau CDU). Sur la base de cette évaluation, le Conseil d’administration peut prolonger son mandat une fois pour une durée maximale de cinq ans (article 218(3) du nouveau CDU).

B) Des compétences de gestion, d’audit et de stratégie

Le directeur exécutif de l’EUCA assure la gestion de l’autorité douanière et en répond devant le Conseil d’administration (article 219(1) du nouveau CDU). Il exerce ses fonctions en toute indépendance, sans solliciter ni accepter d’instructions d’aucun gouvernement, ni d’aucun organisme quel qu’il soit (article 219(2) du nouveau CDU). Il représente légalement l’Autorité (article 219(4) du nouveau CDU) et répond aux invitations du Parlement européen et du Conseil pour rendre compte de sa performance (article 219(3) du nouveau CDU).

Le directeur prépare les recommandations visant à aider les autorités douanières nationales à mener à bien leur mission (article 219(5) (0a) du nouveau CDU). Il assure la gestion quotidienne de l’Autorité et met en œuvre les décisions adoptées par son Conseil d’administration (article 219(5)(a) et (b) du nouveau CDU). Il élabore le projet de document de programmation unique, le met en œuvre et en rend compte de son exécution (article 219(5)(c) et (d) du nouveau CDU). Il prépare le rapport annuel d’activités consolidé (article 219(5)(e) du nouveau CDU).

Le directeur prépare un plan d’action pour donner suite aux conclusions des audits et aux enquêtes de l’OLAF et du Parquet européen (article 219(5)(f) du nouveau CDU). Il protège les intérêts financiers de l’Union par des mesures préventives contre la fraude (article 219(5)(g) du nouveau CDU).

Le directeur prépare les stratégies d’action de l’Autorité (anti-fraude, efficacité, coopération, gestion organisationnelle) et les présente au Conseil d’administration pour approbation (article 219(5)(h) du nouveau CDU). Il prépare le projet de règles financières (article 219(5)(i) du nouveau CDU) et exécute le budget (article 219(5)(j) du nouveau CDU).

Enfin, le directeur exerce les pouvoirs de l’Autorité que cette dernière décide de lui déléguer (article 219(5)(k) du nouveau CDU).

IV. Le directeur exécutif adjoint

Le Conseil d’administration de l’EUCA peut décider de créer un poste de directeur exécutif adjoint pour assister le directeur exécutif dans ses fonctions (article 220(1) du nouveau CDU). Si le poste est créé, les dispositions relatives à la nomination, au mandat et à la révocation s’appliquent de la même manière que pour le directeur exécutif (du nouveau CDU).

Le directeur exécutif adjoint assiste le directeur exécutif dans la gestion de l’autorité et dans l’exécution de ses tâches. En cas d’absence ou d’indisponibilité du directeur exécutif, ou si le poste est vacant, le directeur exécutif adjoint assure son remplacement (article 221 du nouveau CDU).

Il est intéressant de noter qu’une telle fonction est loin d’être présente dans toutes les agences. De nombreuses agences, comme l’Agence de l’UE pour les chemins de fer[17] , l’EUDA[18] , Eurofound[19] , CEPOL[20] , l’ENISA[21] Europol[22] n’ont pas de directeur exécutif adjoint.

III. Le conseil exécutif : un organe facultatif

A) Une composition restreinte

L’EUCA peut, si elle le souhaite, créer un Conseil exécutif (l’article 215(1)(ma) du projet du nouveau CDU mentionne expressément « if such a board is created »). Lorsqu’il est créé, le Conseil exécutif de l’EUCA rend compte au Conseil d’administration (article 217(0) du nouveau CDU).

Les membres du Conseil exécutif sont nommés parmi ses membres disposant du droit de vote (article 217(1) du nouveau CDU). Le Conseil exécutif est composé d’un membre du Conseil d’administration désigné par la Commission et de quatre autres membres nommés par le Conseil d’administration parmi ses membres disposant du droit de vote. Il élit son président parmi ses membres (article 217(5) du nouveau CDU). Le directeur exécutif de l’EUCA participe aux réunions du Conseil exécutif sans droit de vote (article 217(5) du nouveau CDU).

Cette composition, impliquant un représentant de la Commission et des représentants du Conseil d’administration, est assez proche des Conseils exécutifs (ou Comités exécutifs) des autres agences européennes, même si quelques différences peuvent être notées. À titre de comparaison, à l’EUDA[23] , le président du Conseil d’administration est également président du Conseil exécutif. À l’EUCA, ces deux fonctions sont distinctes.

B) Des missions de supervision et d’urgence

Le Conseil exécutif de l’EUCA s’il est créé, joue un rôle limité.

Il supervise les travaux préparatoires en vue des décisions du Conseil d’administration (article 217(2)(a) du nouveau CDU). Il assure, conjointement avec le Conseil d’administration, le suivi des conclusions issues des audits internes et externes ainsi que des enquêtes de l’OLAF et du Parquet européen (article 217(2)(b) du nouveau CDU). Il contrôle la mise en œuvre des décisions du Conseil d’administration (article 217(2)(c) du nouveau CDU).

En cas d’urgence, il peut prendre des décisions provisoires pour le compte du Conseil d’administration (article 217(3) du nouveau CDU), notamment sur les questions de gestion administrative, la suspension de la délégation des pouvoirs de nomination, ou les situations de crise (article 217(3)(a) et (b) du nouveau CDU). Les décisions provisoires du Conseil exécutif, prise en cas d’urgence, doivent être confirmées par une décision formelle du Conseil d’administration dans un délai de 90 jours, faute de quoi elles cessent de produire leurs effets (article 217(4) du nouveau CDU).

Les missions du Conseil de l’EUCA ressemblent aux missions classiquement attribuées eux Conseils et Comités exécutifs d’autres agences européennes, dont l’Agence de l’UE pour les chemins de fer[24] , l’EUDA[25] , Cedefop[26] , ou l’ENISA[27] , entre autres.

La nouveauté réservée au Conseil exécutif de l’EUCA consiste dans la possibilité qui lui est donnée de prendre, en cas d’urgence, des décisions « lorsqu’une situation de crise a été identifiée », conformément aux dispositions du titre XI du nouveau CDU, et nécessite une intervention immédiate ou une adaptation des activités de l’EUCA. Cette prérogative prend tout son sens à la lumière des crises récentes qu’a connues l’Union européenne (pénurie de masques et d’équipements médicaux durant le COVID-19, tensions géopolitiques etc…) et qui sont rappelées au considérant 52 du nouveau CDU disposant que « l’Autorité douanière de l’Union européenne devrait maintenir en permanence une capacité de réaction aux crises pendant toute la durée de celle-ci ».

Il est également à noter que certaines agences de l’UE sont dotées des Conseils exécutifs ayant des pouvoirs plus étendus. Tel est le cas de l’AMLA dont le Conseil exécutif concentre l’essentiel des pouvoirs opérationnels. En effet, ce dernier adopte le projet de document unique de programmation (article 64(4)(a) du règlement 2024/1620), le projet de budget annuel (article 64(4)(b) du règlement 2024/1620), le rapport annuel consolidé (article 64(4)(c) du règlement 2024/1620) et nomme le directeur exécutif (article 64(4)(i) du règlement 2024/1620), entre autres.

V. Le Data Auditor : une innovation institutionnelle

L’EUCA prévoit la nomination d’un vérificateur des données (Data Auditor). Le Data Auditor de l’EUCA est nommé par son Conseil d’administration à raison de ses compétences professionnelles avérées ainsi que de son expertise dans les domaines de la sécurité des données, de la cybersécurité et de la protection des données (article 221a(1) du nouveau CDU). Il est membre du personnel de l’Autorité et agit en toute indépendance (article 221a(2) du nouveau CDU).

Le Data Auditor contrôle et évalue de manière indépendante la licéité de l’accès aux données et la protection des données traitées par le EU Customs Data Hub. Il présente chaque année un rapport sur ses activités au conseil d’administration. Il exerce ses missions en coordination avec le délégué à la protection des données (Data Protection Officer) (article 221b(1) du nouveau CDU). La Commission précise, par voie d’actes d’exécution, les missions et responsabilités détaillées du Data Auditor (article 221b(2) du nouveau CDU).

La fonction de Data Auditor n’était pas initialement prévue dans le texte du projet du futur CDU. La création du Data Auditor constitue une innovation institutionnelle liée à la mise en place du EU Customs Data Hub, infrastructure unique sans équivalent dans l’UE. Aucune autre agence européenne ne dispose d’un tel centre de données ni, par conséquent, d’un vérificateur spécifiquement chargé de contrôler la licéité des accès à cette plateforme. Le Data Auditor répond ainsi à ce besoin de contrôle inédit.

VI. Conclusion

L’analyse de la gouvernance de l’EUCA révèle une architecture institutionnelle qui s’inscrit dans le modèle classique des agences décentralisées de l’Union européenne. Sa composition, les missions de son Conseil d’administration, les modalités de nomination et les fonctions de son directeur exécutif suivent des standards que l’on retrouve dans une grande majorité des agences européennes.

L’EUCA présente toutefois trois particularités propres :

• Premièrement, son Conseil d’administration dispose de la faculté unique de décider de créer ou non un Conseil exécutif (article 215(0b) du nouveau CDU), une option que ne connaissent pas les autres agences.
• Deuxièmement, le Conseil exécutif, lorsqu’il est créé, peut intervenir en cas de « situation de crise » (article 217(3)(b) du nouveau CDU), une prérogative directement liée des enseignements tirés des crises récentes (pandémie de COVID-19, tensions géopolitiques).
• Troisièmement, l’EUCA innove avec la création d’un vérificateur des données (Data Auditor), fonction étroitement connectée à son infrastructure unique qu’est le EU Customs Data Hubet absente des autres agences européennes.

L’EUCA constitue donc un cas hybride : classique dans son ossature, mais novateur dans certains mécanismes de gouvernance, au carrefour entre le modèle standard des agences et les exigences spécifiques de la coopération douanière.

 

Par Evguenia DEREVIANKINE , avocate associée

et Matthieu LAVASSEUR, juriste

 

22 juin 2026

 

[1] joint_statement_on_decentralised_agencies_en.pdf

[2] Règlement (UE) 2016/796 du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2016 relatif à l’Agence de l’Union européenne pour les chemins de fer et abrogeant le règlement (CE) n° 881/2004.

[3] Règlement (UE) 2023/1322 du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2023 relatif à l’Agence de l’Union européenne sur les drogues (EUDA), et abrogeant le règlement (CE) no 1920/2006.

[4] Règlement (UE) 2019/127 du Parlement européen et du Conseil du 16 janvier 2019 instituant la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound) et abrogeant le règlement (CEE) n° 1365/75 du Conseil.

[5] Règlement (UE) 2024/1620 du Parlement européen et du Conseil du 31 mai 2024 instituant l’Autorité de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme et modifiant les règlements (UE) no 1093/2010, (UE) no 1094/2010 et (UE) no 1095/2010.

[6] Règlement 2019/473 du Parlement européen et du Conseil du 19 mars 2049 sur l’Agence européenne de contrôle des pêches, article 33§3.

[7] Règlement (CE) N° 401/2009 du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relatif à l’Agence européenne pour l’environnement et au réseau européen d’information et d’observation pour l’environnement, Article 10 bis (§3).

[8] Article 58§1 du Règlement 2016/796

[9] Article 5§ (j) of Proposal for a Regulation of the European parliament and of the Council the European Chemicals Agency and amending Regulations (EC) No 1907/2006, (EU) No 528/2012, (EU) No 649/2012 and (EU) 2019/1021

[10] Article 72 du Règlement 2024/1620

[11] Article 29§2 du Règlement 1920/2006

[12] Article 19§2 du Règlement 2019/127

[13] Article 23§ du Règlement 2015/2119

[14] Article 36§2 du Règlement 2019/881

[15] Article 39§1 du Règlement 2019/473

[16] Article 9§1 du Règlement 401/2009

[17] Article 46 du Règlement 2016/796

[18] Article 22§1 du Règlement 2023/1322

[19] Article 3 du Règlement 2019/127

[20] Article 7 du Règlement 2015/2219

[21] Article 13 du Règlement 2019/881

[22] Article 9 du Règlement 2016/794

[23] Article 28§3 du Règlement 2023/1322

[24] Article 53§2 du Règlement 2016/796

[25] Article 28§1 et §2 du Règlement 2023/1322

[26] Article 10§2 et §3 du Règlement 2019/28

[27] Article 19§2 et §7 du Règlement 2019/881